A Democracia em Défice, James M. Buchanan (4)

Buchanan (1); Buchanan (2); Buchanan (3).

Buchanan Wicksell

***

Orçamentos equilibrados, pesos da dívida e responsabilidade fiscal

A teoria da dívida pré-keynesiana sustentava que há uma diferença fundamental entre o financiamento por impostos e o financiamento por dívida, que é obscurecida pelos keynesianos. Na visão pré-keynesiana, a escolha entre financiamento por impostos e financiamento por dívida é a escolha do perfil temporal dos pagamentos da despesa pública. O financiamento por impostos coloca o ónus do pagamento imediatamente sobre os membros da comunidade política, durante o período em que a despesa é feita. O financiamento por dívida, por outro lado, adia o pagamento até que sejam devidos o pagamento de juros e a amortização do capital. O financiamento por dívida permite àqueles que vivem ao tempo da decisão fiscal deslocar o pagamento para aqueles que viverão em períodos posteriores, que podem, obviamente, constituir o mesmo grupo, especialmente se o período de amortização da dívida for curto.

Em obras anteriores, expusemos uma defesa analítica da teoria da dívida pública clássica, comparando-a em particular com o seu suposto substituto keynesiano[1]. Não vamos aqui repetir detalhes de outras obras. Em todo o caso, será útil proceder a uma análise sumária da teoria clássica básica, uma vez que a aceitação geral dessa teoria pelo público e pelos políticos foi seguramente um elemento significativo de consolidação e reforço da analogia entre finanças públicas e privadas.

O que acontece quando um governo contrai um empréstimo? Antes de podermos responder a esta pergunta, teremos de especificar o enquadramento fiscal que se assume como presente e as alternativas de ação que se oferecem. O objetivo do empréstimo é, presumivelmente, financiar despesa pública. Parece apropriado, portanto, assumir que se tomou a decisão condicional de gastar fundos públicos. Tomada a decisão, a questão reduz-se à escolha dos meios alternativos de financiamento. Há apenas três possibilidades: por (1) impostos, (2) empréstimo público ou emissão de dívida e (3) criação monetária. Deixaremos de momento a criação monetária de lado, porque o ataque keynesiano foi lançado contra a teoria clássica do crédito público e não contra a teoria tradicionalmente aceite dos efeitos da criação monetária. A teoria da dívida pública reduz-se à comparação entre os efeitos dos impostos e da emissão de dívida, no pressuposto de que a despesa pública é fixa. A questão vem a ser: quando um governo contrai um empréstimo, o que acontece, que não acontece quando financia a mesma despesa através de impostos correntes?

Com o empréstimo, a possibilidade de dispor de recursos reais, de poder de compra, é cedida voluntariamente ao estado por aqueles que compram as obrigações por este vendidas, num quadro de decisões privadas independente do processo político. Trata-se de uma troca comum. Aqueles que compram esses títulos não estão a comprar ou a pagar os benefícios prometidos nos gastos públicos. Estão apenas a pagar pela obrigação do estado de lhes proporcionar o retorno de um juro em períodos futuros e de amortizar o capital em determinada data. (Este ponto extremamente simples, o cerne de toda a teoria clássica da dívida pública, é fonte da maior confusão intelectual). Estes compradores de obrigações são as únicas pessoas na comunidade a abdicar ou sacrificar da capacidade de dispor sobre o uso corrente de recursos, que abdicam de investimento privado ou de possibilidades de consumo, em ordem a que o governo possa dispor dos recursos que os gastos orçamentais indicam como desejáveis.

Mas se este sacrifício de poder de compra é feito por meio de um conjunto de trocas voluntárias de obrigações, quem está realmente a «comprar» os benefícios que os gastos orçamentais prometem proporcionar e, por implicação, a «pagar por» eles? Em última instância, os «compradores» de tais benefícios, tanto no caso da dívida pública como no da alternativa dos impostos, são todos os membros da comunidade política, pelo menos na medida em que são representados no processo normal de decisão política. A decisão de «comprar» tais benefícios é presumivelmente feita por meio das regras e instituições políticas existentes. Mas quem «paga por» tais benefícios? Quem sofre os custos privados, que podem então ser comparados aos benefícios privados oferecidos pelos serviços de provisão pública? Financiados por impostos, estes custos são diretamente suportados pelos cidadãos, tal como é determinado pelas regras existentes de distribuição da carga fiscal ou dos custos. Financiados por dívida pública, pelo contrário, estes custos não são impostos na atualidade, durante o período orçamental de realização das despesas. Em vez disso, são adiados ou suspensos até momentos posteriores, quando for devido o pagamentos de juros e a amortização. Esta proposição elementar aplica-se ao empréstimo público exatamente da mesma forma que se aplica ao empréstimo privado; a analogia clássica entre finanças públicas e privadas parece verificar-se sem qualificações.

Sem dúvida que o propósito do recurso ao empréstimo, privado ou público, é justamente o de facilitar a expansão da despesa, diferindo a necessidade de fazer face aos custos. A simples instituição da dívida tem em vista modificar a sequência temporal da despesa e do pagamento. Como tal, e uma vez mais tanto para o contratante privado de um empréstimo como para o público, não existe qualquer regra geral normativa contra o recurso ao crédito, por oposição ao financiamento com receitas correntes, e em especial tratando-se de despesas de capital. Não há nada na teoria clássica da dívida pública que nos permita condenar, em todos os lugares e em todos os tempos, o recurso ao crédito pelo estado.

Tanto para a família, como para a firma e para o sector público, há normas de responsabilidade fiscal, de conduta fiscal prudente. O recurso ao empréstimo, à emissão de dívida deve limitar-se àquelas situações em que as necessidades de despesa estão «concentradas» no tempo, quer em resultado de circunstâncias extraordinárias, como as emergências ou desastres naturais, quer por efeito de um programa de investimento requerendo pagamentos únicos. Em ambos os casos, o recurso ao empréstimo deve ser acompanhado de um programa calendarizado de amortização. Quando se recorre à dívida para o investimento de fundos na criação de capital, a calendarização da amortização deve coincidir com a vida útil ou produtiva dos ativos de capital. Orientado por este princípio de responsabilidade fiscal, um governo pode, por exemplo, recorrer à dívida pública para construir uma rede de estradas ou autoestradas, desde que a amortização dessa dívida seja programada para ocorrer ao longo dos anos em que se espera que a rede gere benefícios ou retornos para os cidadãos da comunidade política. É este tipo de considerações que está na origem da separação dos orçamentos corrente e de capital nas contas do estado, com a implicação de que os princípios de financiamento podem diferir com os diferentes tipos de despesa. Estas normas incorporam a ideia de que só a perspetiva de benefícios em períodos posteriores à realização da despesa torna legítimo o adiamento ou o diferimento dos custos dessa despesa. Não há, todavia, neste argumento clássico familiar nada que sugira que os custos vão de alguma forma desaparecer, porque os benefícios ocorrem em períodos futuros, distorção absurda que alguns dos argumentos keynesianos mais extremos parecem trazer.

As regras clássicas de responsabilidade no recurso ao endividamento, público ou privado, são bastante claras, mas a analogia entre finanças públicas e finanças privadas pode ruir quando se analisam os efeitos da conduta financeira irresponsável ou imprudente. Os perigos do recurso ao empréstimo parecem ser maiores tratando-se de governos do que de famílias ou empresas privadas. Por essa razão, poderão ser necessárias limitações mais estritas no caso da emissão de dívida pública do que no caso da emissão de dívida privada. A diferença reside na especificação e na identificação da responsabilidade ou obrigação incorrida no financiamento com recurso à dívida nos dois casos. Se um indivíduo se endivida, incorre numa responsabilidade pessoal. O credor retém um direito sobre os ativos da pessoa que tomou inicialmente a decisão de pedir um empréstimo, e o devedor não pode passar facilmente a sua responsabilidade a outros. Haverá poucas pessoas dispostas a receber responsabilidades incorridas por outros. Se o devedor morrer, o credor tem direitos sobre o seu património.

Compare-se essa situação com a de um indivíduo que é cidadão de uma comunidade política, na qual as instituições governamentais se endividam para financiar despesas correntes. Quando a decisão de recurso ao crédito é tomada, ao indivíduo não é atribuída uma quota parte específica e determinada da responsabilidade fiscal representada pela dívida pública. Ele pode obviamente sentir que algo como uma tal responsabilidade existe para a comunidade no seu conjunto, mas não que exista qualquer direito identificável sobre os ativos que são sua propriedade privada. As obrigações existentes são as da comunidade política geralmente considerada, e não as de membros identificados dessa comunidade. Se, por conseguinte, o indivíduo puder fugir ao que poderia «razoavelmente» ser considerada a sua quota parte de responsabilidade, por meio de uma qualquer alteração à estrutura de repartição do esforço fiscal, ou por meio de uma mudança das pertenças à comunidade por via da migração, ou apenas pelo crescimento interno da população, não se estará a comportar como se a dívida pública equivalesse à dívida privada.

Por causa desta diferença na especificação e identificação de responsabilidades nos casos da dívida privada e pública, poderemos prever que as pessoas sejam algo menos prudentes na emissão da última do que no caso da primeira. Quer isto dizer, que as pressões exercidas sobre os decisores governamentais tendentes a restringir o recurso irresponsável ao crédito poderão não ser comparáveis às que análogos devedores privados incorporarão no seu próprio cálculo comportamental. A comparativa ausência de tais restrições oriundas do público ou dos eleitores pode levar políticos eleitos, aqueles que explicitamente tomam decisões sobre gastos, impostos e dívida em nome dos governos, a recorrer ao crédito, mesmo quando não se verifiquem as condições de uma emissão responsável de dívida. Foi o reconhecimento de tais inclinações que levou a que nos princípios clássicos de responsabilidade fiscal pública fossem incorporados limites explícitos para o recurso ao crédito como alternativa de financiamento, impondo, além disso, a constituição de fundos de amortização ou a adopção de providências comparáveis destinadas a liquidar os empréstimos, no momento em que era assumido qualquer compromisso de dívida para cobrir despesas[2].

Sem algumas dessas restrições, a teoria clássica incorpora a previsão de um cenário político de acumulação crescente de dívida pública, sem o acompanhamento de valores comparáveis de acumulação de ativos públicos, de uma dívida que, muito literalmente, cria um direito hipotecário contra o rendimento futuro dos membros produtivos de uma comunidade política. À medida que surgem novas gerações de contribuintes-eleitores, farão face neste cenário a fardos fiscais que devem a sua origem exclusivamente ao esbanjamento dos seus ascendentes. Na medida em que os cidadãos, e os políticos que agem por eles na realização de escolhas fiscais, considerem os indivíduos de gerações futuras extensões lineares das suas próprias vidas, os receios implícitos de uma acumulação excessiva de crédito público podem nunca chegar a materializar-se. Mas pelas razões anteriormente apontadas, os preceitos clássicos sugerem que não se deva contar com semelhante preocupação potencial com os contribuintes de períodos futuros. O horizonte temporal efetivo, quer para os membros do público eleitor, quer para os políticos eleitos, é provavelmente curto, presunção implícita de toda a construção clássica.

Não se pretende, obviamente, negar que os efeitos sobre os contribuintes de períodos posteriores não representam, e não possam representar, restrições ao recurso ao crédito. Na medida em que os decisores agirem com conhecimento de que a emissão de dívida desloca, com efeito, os custos da despesa para a frente no tempo, alguma restrição é posta ao comportamento irresponsável. Quer isto dizer que, mesmo na ausência das restrições institucionais à dívida pública de inspiração clássica, a aceitação pública generalizada da teoria clássica da dívida pública exerceria, por si só, um efeito inibidor importante. É neste contexto que a possível substituição da teoria keynesiana pela teoria clássica pode melhor ser avaliada. A primeira nega que o financiamento com recurso à dívida desencadeie uma deslocação intertemporal do custo ou peso realizado da despesa, independentemente da questão da possível de saber se é desejável ou indesejável tal método de financiamento. A existência de oportunidades para esbanjamento político cumulativo é vista como impossível; não há consequências necessariamente adversas para os futuros contribuintes. A venda da teoria keynesiana do peso da dívida, que examinaremos no próximo capítulo, foi um primeiro passo necessário para a emergência da democracia em défice.

[1] Ver James M. Buchanan, Public Principles of Public Debt (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1958); e James M. Buchanan and Richard E. Wagner, Public Debt in a Democratic Society (Washington: American Enterprise Institute, 1967).

[2] Para uma análise das possibilidades de abuso de dívida numa democracia, veja-se James M. Buchanan, Public Finance in Democratic Process (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1967), pp. 256-266; e Richard E. Wagner, «Optimality in Local Debt Limitation», National Tax Journal 23 (setembro de 1970): 297-305.

2 pensamentos sobre “A Democracia em Défice, James M. Buchanan (4)

  1. 1) Gostei do texto, claro e analítico, ponderado e extenso, numa altura em que a maioria da população não se dedica à reflexão. Todavia, discordo em parte.

    2) Há investimentos que podem ser emitidos através de dívida pública, que podem trazer ganhos ao PIB que suplantarão a amortização da dívida mais os juros. Apesar do autor indicar o caso das autoestradas, investimento ruinoso para o caso de Portugal, país sem recursos energéticos endógenos nem indústria automóvel própria, há outros cuja mensuração dos ganhos futuros é muito difícil de estabelecer, e um caso típico é o investimento em educação. Há uma relação quase direta entre PIB per capita e níveis de escolaridade, e a formação de uma geração, traz apenas ganhos numa geração seguinte. Um quadro superior, através de inovação tecnológica por exemplo, pode trazer ganhos adicionais à economia, muito difíceis de mensurar ou de prever no instante em que a dívida na sua formação é contraída.

    3) O autor refere que os “compradores de obrigações são as únicas pessoas na comunidade a abdicar ou sacrificar da capacidade de dispor sobre o uso corrente de recursos, que abdicam de investimento privado ou de possibilidades de consumo, em ordem a que o governo possa dispor dos recursos que os gastos orçamentais indicam como desejáveis.” A comparação com o tradicional contribuinte é totalmente falaciosa, porque um investidor (noutros tempos seria denominado de agiota), a não ser que a dívida pública sofra um corte (haircut), tem sempre o retorno do capital mais juros. Os próprios investidores fazem uma análise fria e calculista nas suas carteiras sobre que produtos devem adquirir, não fazendo distinções morais entre títulos da dívida pública ou obrigações de um banco ou outra qualquer empresa privada. Assim, o autor no meu entender, enfatiza uma noção moral como se quem adquire títulos de dívida pública, estivesse a fazer um favor à comunidade, ao abdicar de outros investimentos. Um contribuinte, pelo contrário, é obrigado forçosamente a contribuir para os gastos públicos, enquanto um investidor, além de receber o montante de volta com juros, fá-lo apenas de forma voluntária.

    4) O Estado paga por ano quase 9 mil milhões de euros apenas em juros, um valor comparável ao orçamento do SNS. Juros são despesas de capital, ou seja, representa capital que, sem qualquer valor acrescentado de índole intelectual ou produtivo, gera mais capital, criando por conseguinte um sistema instável e exponencialmente (“espiral” na noção popular) crescente, obedecendo às denominadas pela matemática, progressões geométricas. É esse o ardil do agiota, que explora estado e particulares. Sobre essa temática recomendo as seguintes leituras:
    -http://www.veraveritas.eu/2015/07/a-questao-moral-das-dividas.html
    -http://www.veraveritas.eu/2013/03/o-marxismo-e-neoburguesia.html

    Cumprimentos

  2. Jorge Costa

    João Pimentel Ferreira: se percebi a sua objeção com respeito ao investimento – James Buchanan não estaria a admitir que investimentos reprodutivos fossem financiados por dívida – tenho de concluir que não leu com atenção suficiente o texto. Sugiro-lhe que releia o 7.º parágrafo.
    Julgo também que está a falhar completamente aquilo que Buchanan tem em vista com o trecho que cita: «os compradores de dívida pública…».Releia o 4.º parágrafo. Ele não faz nenhuma comparação com o contribuinte comum atual. Limita-se a dizer que as únicas pessoas a abdicar de qualquer coisa no ato da emissão/investimento em dívida pública são os compradores de títulos que, ao comprarem-nos, deixam de utilizar os mesmo fundos em consumo ou investimento alternativos. Obviamente que serão por isso futuramente remunerados com o juro. Os contribuintes como suportadores do custo da operação só intervêm como contribuintes futuros, podendo os contribuintes futuros ser os atuais, no caso de a dívida ser de curto prazo. Atualmente só os investidores sacrificam alguma coisa, a troco da promessa do juro. No futuro, entram os contribuintes como contribuintes, mas apenas no futuro. A observação é aparentemente óbvia, trivial. É, porém de muito maior alcance. Mas para perceber efetivamente esse alcance, vai ter de esperar pelo desenvolvimento do argumento.

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