A Democracia em Défice, James M. Buchanan (3)

Começa hoje a publicação do 2.º Capítulo de Democracia em Défice, de James M. Buchanan.

Buchanan (1)

Buchanan (2)

Buchanan

***

2. A velha religião fiscal

O princípio fiscal clássico

A história quer do princípio, quer da prática fiscal pode razoavelmente ser dividida em dois períodos, o pré e o pós-keynesiano. O ponto de rutura keynesiano é concisamente sublinhado por Hugh Dalton, o autor de manuais cuja carreira política foi notoriamente breve. Na edição pós-keynesiana do seu Principles of Public Finance, diz Dalton:

A nova abordagem da política orçamental deve mais a Keynes do que a qualquer outro homem. É pois justo que falemos de «revolução keynesiana». (…) Podemos agora libertar-nos da velha e estreita conceção de equilíbrio orçamental, em qualquer que seja o período, e movermo-nos na direção de uma conceção nova e mais abrangente de equilíbrio em toda a economia[1].

Neste capítulo examinaremos brevemente a história pré-keynesiana, tanto em termos da articulação do princípio fiscal como da prática fiscal. Como observámos no início do Capítulo 1, os princípios pré-keynesianos, ou «clássicos», podem ser bem resumidos na analogia entre estado e família. A conduta financeira prudente do governo era concebida basicamente à imagem da família ou da empresa. A frugalidade, e não a prodigalidade, era aceite como virtude cardeal, e essa norma assumia forma prática no princípio amplamente partilhado de que os orçamentos públicos deveriam estar em equilíbrio, se não em excedente, e de que os défices só deveriam ser tolerados em circunstâncias excecionais. Défices substanciais e contínuos eram interpretados como marca de loucura fiscal. Os princípios das boas e sãs práticas de gestão eram considerados também relevantes para os assuntos fiscais do governo. Quando as despesas de capital eram financiadas por dívida, estabeleciam-se e eram mantidos fundos de amortização. A ampla atenção prestada ao uso e à operação dos fundos de amortização na literatura fiscal, ao longo de todo o período pré-keynesiano, atesta a força com que estes princípios clássicos básicos eram assumidos[2].

Os manuais e os tratados incorporavam o princípio incontroverso de que os orçamentos públicos deveriam estar em equilíbrio. C. F. Bastable, um dos mais importantes especialistas de finanças públicas do final do século xix e início do século xx, ao comentar «A Relação entre as Despesas e as Receitas», sugeria que

em condições normais, deverá haver equilíbrio entre estes dois lados [despesa e receita] da atividade financeira. O gasto não deve exceder o rendimento, (…) a receita de impostos deve ser mantida ao nível do montante requerido para custear as despesas[3].

Bastable reconheceu a possibilidade de circunstâncias atenuantes, o que o levou a modificar a sua articulação do princípio do equilíbrio orçamental, afirmando

O princípio geral deve, porém, admitir modificações. Não é possível evitar défices e excedentes temporários. (…) Tudo o que se pode pretender é uma aproximação ao equilíbrio dos dois lados da conta. A regra mais segura é a que preconiza a estimação de um excedente moderado, pela qual a possibilidade de um défice é reduzida ao mínimo [realce a redondo acrescentado][4].

Por outras palavras, os princípios clássicos, ou pré-keynesianos, preconizavam excedentes orçamentais em tempos normais, de forma a obter-se uma almofada para períodos mais difíceis. E afirmações semelhantes podem encontrar-se em de toda a literatura fiscal pré-keynesiana[5].

Para além da analogia simples e essencialmente intuitiva entre governos, por um lado, e indivíduos e empresas, por outro, estas regras de finanças sãs eram reforçadas por dois princípios analíticos distintos, sendo só um deles explicitado na análise da política económica do período. O princípio dominante (claramente expresso por Adam Smith e incorporado na teoria da política económica) era o de que o recurso à dívida para financiar o estado era prova de desregramento público e, além disso, uma forma de desregramento que impunha um fardo fiscal sobre os contribuintes futuros. Em termos muito claros, o financiamento por meio de dívida permitia às pessoas que vivem hoje enriquecer à custa das que hão-de viver amanhã. Estas ideias sobre o financiamento por dívida, que foram minadas pela revolução keynesiana, reforçavam a adesão ao princípio do equilíbrio orçamental na conduta fiscal. Descreveremos estes princípios de financiamento por dívida e fardo fiscal mais cuidadosamente numa secção posterior deste capítulo.

Um segundo princípio analítico emergiu mais de um século depois da Riqueza das Nações de Smith, e não foi explicitamente incorporado nas normas de política. Mas pode ter sido implicitamente reconhecido. É importante, porque reforça os princípios clássicos a partir de uma perspetiva diferente e essencialmente política, ou de escolha pública. Em 1896, Knut Wicksell observou que um indivíduo apenas poderia fazer uma avaliação informada e racional das várias propostas de despesa pública se fosse confrontado com o seu custo em impostos ao mesmo tempo[6]. Além disso, para facilitar tal comparação, Wicksell sugeria que os custos totais de qualquer programa de despesa proposto deveriam ser repartidos entre os indivíduos que são membros da comunidade política. Estas regras contavam-se entre as características institucionais que ele julgava necessárias à tomada de decisões fiscais razoavelmente eficientes em democracia. Um governo democrático para ser eficiente requer dispositivos institucionais que forcem os cidadãos a levar em conta os custos das decisões públicas, tal como os benefícios, e a fazê-lo ao mesmo tempo. A ênfase wickselliana ia para o que pudesse tornar as decisões políticas mais eficientes, para o que pudesse assegurar que os custos eram adequadamente ponderados face aos benefícios. Emerge diretamente da análise wickselliana uma norma de equilíbrio nas decisões fiscais ou nos processos de escolha, se não de equilíbrio formal do orçamento.

Prática fiscal em tempos pré-keynesianos

A prática fiscal pré-keynesiana era claramente informada pelas ideias clássicas de responsabilidade fiscal, como um exame do passado mostrará[7]. Esta história fiscal não foi a história de um orçamento rigidamente equilibrado ano a ano. Houve consideráveis flutuações anuais nas receitas, nas despesas e no excedente ou défice resultante. Apesar disso, é claramente discernível um padrão: os défices emergiam essencialmente em períodos de guerra; os orçamentos normalmente produziam excedentes em tempo de paz e estes excedentes eram usados para liquidar dívida criada nas emergências da guerra[8].

Os anos imediatamente a seguir ao estabelecimento da República Americana, em 1789, foram turbulentos. Houve guerra com os índios no Noroeste; explodiu a Rebelião do Whiskey; e as relações com a Inglaterra deterioravam-se, sendo fortes os receios de uma guerra. Os orçamentos públicos federais registaram em geral défices ao longo deste período e, em 1795, a dívida nacional bruta era de 83,8 milhões de dólares. Mas em 1811 esta soma havia sido reduzida para cerca de metade, 45,2 milhões. Ao longo destes 16 anos, do período compreendido entre 1795 e 1811, houve 14 anos de excedente e dois de défice. Além disso, os excedentes tendiam a ser relativamente grandes, em torno da média de 2,5 milhões de dólares, para despesas médias da ordem dos 8 milhões.

A guerra de 1812 fez emergir uma nova sequência de défices orçamentais, que durou até 1815. O défice acumulado ao longo deste período de quatro anos excedeu ligeiramente os 65 milhões de dólares, o que era mais de metade da despesa pública acumulada no mesmo período. Uma vez mais, porém, a dívida bruta nacional de 127 milhões, no final de 1815, foi regularmente reduzida nas duas décadas seguintes. Nos 21 anos entre 1816 e 1836, registaram-se 18 anos de excedente e a dívida bruta nacional caiu para 337 mil dólares no final de 1836.

John W. Kearny, escrevendo em 1887 sobre a história fiscal do período de 1789 a 1835, refletia o sentimento de que a liquidação de dívida pública era nesse tempo um assunto político importante. O principal veículo para a realização da política de liquidação de dívida foi a Lei do Fundo de Amortização[9] de 1795, revista em 1802. Em conformidade com estas leis, receitas substanciais eram reservadas e postas de lado para liquidação de dívida. A apreciação que Kearny faz da lei de 1795 exprime claramente a atitude para com o financiamento por dívida[10] e a dívida pública, então prevalecente:

A lei de 3 de março de 1795 é um acontecimento importante na história financeira do país. Completa o que tinha ficado inacabado no nosso sistema de crédito público, na medida em que reconhece publicamente, e incorpora-os nesse sistema, três princípios essenciais, cuja regular observância é indispensável para impedir a acumulação progressiva de dívida: em primeiro lugar, estabeleceu que certas receitas ficariam reservadas para o pagamento dos juros da dívida pública bem como para o reembolso do capital num determinado período; em segundo lugar, determinou imperativamente que a sua aplicação ficava circunscrita apenas à dívida; em terceiro lugar, vinculava formalmente o governo à promessa de que as receitas designadas continuariam a ser levantadas e recolhidas através de impostos, e apropriadas com essa finalidade, até que a totalidade da dívida fosse amortizada. [realce a redondo acrescentado][11].

A depressão que se seguiu ao pânico de 1837 perdurou ao longo de toda a administração de Martin Van Buren e de metade da administração de William Henry Harrison e John Tyler, terminando apenas em 1843. Esta depressão parece claramente ter sido a mais severa do século xix e foi descrita como «um dos mais longos períodos de contração sustentada da história da nação, rivalizado apenas pela queda de 1929-33»[12]. Durante estes sete anos de pressão económica, houve seis anos de défice e a dívida pública subiu acentuadamente para 32,7 milhões de dólares, em 1843.

Mais uma vez, quando a estabilidade regressou, foi retomado o padrão normal. Registaram-se três excedentes sucessivos, que reduziram a dívida nacional para 15,6 milhões, no final de 1846. Com o advento da guerra com o México, voltaram os défices, entre 1847 e 1849, e a dívida bruta elevou-se a 63,5 milhões, no final de 1849. Seguiram-se oito anos de excedente, sucedidos por dois anos de défice e, depois, pela Guerra Civil. No final de 1865, a dívida pública bruta dos Estados Unidos tinha aumentado dramaticamente para 2,7 mil milhões de dólares.

Terminadas as hostilidades, porém, seguiram-se 28 anos consecutivos de excedentes orçamentais. No final de 1893, a dívida bruta havia sido reduzida em dois terços, para 961 milhões de dólares. O ritmo de redução foi significativo, com a consagração de aproximadamente um quarto da despesa pública, ao longo deste período, à amortização de dívida. Ocorreram défices em 1894 e 1895 e, mais tarde nessa década, a Guerra Hispano-Americana resultou em mais quatro anos de défice. No final de 1899, a dívida nacional bruta ascendia a 1,4 mil milhões de dólares.

Os anos que antecederam a I Guerra Mundial combinaram défices e excedentes, com uma tendência ligeira da para o excedente, permitindo reduzir a dívida para 1,2 mil milhões de dólares, no final de 1916. A I Guerra Mundial trouxe três anos de défice e a dívida nacional elevou-se a 25,5 mil milhões de dólares, no final de 1918. Seguiram-se então 11 anos consecutivos de excedentes, reduzindo a dívida nacional para 16,2 milhões, em 1930. A Grande Depressão e a II Guerra Mundial combinaram-se então para produzir 16 anos consecutivos de défice, no termo dos quais a dívida nacional bruta se elevou a 169,4 mil milhões de dólares, em 1946.

Assim, até 1946 a história da nossa prática fiscal foi uma história bastante consistente, com os excedentes como regra, e os défices emergindo essencialmente em períodos de guerra e depressão severa. A história da prática fiscal coincidiu com a teoria relativa ao financiamento por dívida segundo a qual o recurso à emissão de dívida proporciona um meio para reduzir o fardo presente em troca da assunção de um fardo maior no futuro. Era apenas perante algum acontecimento extraordinário, como uma guerra ou uma depressão maior, que o financiamento por dívida parecia justificado.

Enquanto a história da nossa prática fiscal não mudou até 1946, a teoria fiscal começou a mudar nos anos 1930. Um dos elementos dessa mudança foi a emergência do domínio de uma teoria do peso da dívida pública que havia sido amplamente desacreditada. A teoria clássica da dívida pública, que descreveremos mais detalhadamente na próxima secção, sugere que a emissão de dívida é um meio pelo qual os contribuintes atuais podem deslocar parte do custo do sector público para os ombros dos contribuintes de períodos futuros. A teoria rival da dívida pública, de variadas formas sugerida por autores antigos, foi de novo abraçada pelos economistas keynesianos, de tal forma que se tornou rapidamente na ortodoxia, e bem pode ser chamada a teoria «keynesiana» da dívida pública. Esta teoria nega explicitamente que o financiamento por dívida coloque qualquer peso sobre os contribuintes futuros. Sugere, em vez disso, que os cidadãos que vivem no período durante o qual as despesas públicas são feitas suportam sempre e necessariamente o custo dos serviços públicos, independentemente de esses serviços serem financiados por impostos ou pela criação de dívida. Deixava de haver qualquer razão para objetar ao financiamento por dívida por razões essencialmente morais. A teoria keynesiana do peso da dívida, porém, é um tópico a ser coberto no próximo capítulo; a tarefe agora é examinar brevemente a teoria smithiana ou clássica.

[1] Hugh Dalton, Principles of Public Finance, 4ª ed. (Londres: Routledge and Kegan Paul, 1954), p. 223.

[2] Para um exame aprofundado destes princípios clássicos e da forma como funcionavam como uma restrição constitucional não escrita, na era pré-keynesiana, ver William Breit, «Starving the Leviathan: Balanced Budget Prescriptions before Keynes» (trabalho apresentado na Conferência sobre Responsabilidade Fiscal Federal, março de 1976), a ser publicado em volume da conferência. – O volume veio a ser James Buchanan e Richard E. Wagner, eds., Fiscal Responsability in Constitutional Democracy, Martinus Nijhoff, Leiden Boston, 1978 (N. do t.).

[3] C. F. Bastable, Public Finance, 3ª ed. (Londres: MacMillan, 1903), p. 611.

[4] Ibid.

[5] Para um levantamento do princípio de equilíbrio orçamental, ver Jesse Burkhead, «The Balanced Budget», Quarterly Journal of Economics 68 (maio de 1954): 191-216.

[6] Knut Wicksell, Finanztheoretische Untersuchungen (Jena: Gustav Fisher, 1896). Traduzido como «A New Principle of Just Taxation» em R. A. Musgrave e A. T. Peacock, eds., Classics in the Theory of Public Finance (Londres: MacMillan, 1958), pp. 72-118.

[7] Detalhe numérico por ano pode encontrar-se no «Anexo Estatístico» do Annual Report of the Secretary of the Treasury on the State of the Finances (Washington: U.S. Government Printing Office, 1976).

[8] Para um relato da nossa história orçamental até 1958, ver Lewis. H. Kimmel, Federal Budget and Fiscal Policy, 1789-1958 (Washington: Brookings Institution, 1959).

[9] Sinking-Fund Act (N. do. T).

[10] Deficit finance (N. do t.)

[11] John W. Kearny, Sketch of American Finances, 1789-1835 (1887; reimpressão, Nova Iorque: Greenwood Press, 1968), pp. 43-44.

[12] Lane E. Davis, Jonathan R. T. Hughes e Duncan M. McDougall, American Economic History, ed. rev. (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1965), p. 420. Ver também Reginald C. McGrance, The Panic of 1837 (Nova Iorque, Russell and Russell, 1964).

2 pensamentos sobre “A Democracia em Défice, James M. Buchanan (3)

  1. Pingback: A Democracia em Défice, James M. Buchanan (4) – O Insurgente

Deixe uma Resposta

Preencha os seus detalhes abaixo ou clique num ícone para iniciar sessão:

Logótipo da WordPress.com

Está a comentar usando a sua conta WordPress.com Terminar Sessão /  Alterar )

Google photo

Está a comentar usando a sua conta Google Terminar Sessão /  Alterar )

Imagem do Twitter

Está a comentar usando a sua conta Twitter Terminar Sessão /  Alterar )

Facebook photo

Está a comentar usando a sua conta Facebook Terminar Sessão /  Alterar )

Connecting to %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.