A Democracia em Défice, James M. Buchanan (2)

Prossegue a publicação da tradução de Democracia em Défice, com as restantes secções do capítulo introdutório.

Ver post anterior, Buchanan (1), respeitante à primeira parte do primeiro capítulo.

Democracy

***

A Economia Política

Este livro é mais um ensaio de economia política do que de teoria económica. No centro da nossa atenção estão as instituições políticas através das quais a política económica tem de ser posta em prática, política que, em si mesma, é em última instância derivada da teoria, boa ou má. E constitui um aspeto decisivo do nosso argumento o princípio de que os critérios de uma boa teoria estão necessariamente relacionados com as instituições políticas da sociedade. A teoria normativa ideal para a gestão económica em regime autoritário pode falhar completamente num regime que incorpora a participação daqueles que devem ser geridos. O elo necessário ou a interdependência entre a estrutura política básica da sociedade e a teoria económica que informa a política pública[1] nunca foi apropriadamente reconhecido pelos economistas, apesar da sua lógica elementar e da sua evidência empírica esmagadora.

A nossa crítica do keynesianismo concentra-se nos seus pressupostos políticos e não na sua estrutura teórica interna. É como se alguém tentasse fazer funcionar um motor a jato recorrendo à teoria da máquina acionada por pistões. Não é preciso que algo esteja errado com a teoria, exceto o facto de ela estar totalmente mal aplicada. Isto permite-nos contornar em larga medida, mas não totalmente, as análises incómodas e, por vezes, complexas da moderna macroeconomia e da teoria monetária. Tal não implica, porém, que a teoria aplicável, que a teoria que é plenamente apropriada às instituições políticas de uma sociedade democrática funcional, seja simples e direta, ou que, de facto, ela tenha sido completamente desenvolvida. A nossa discussão proporciona o quadro no qual uma tal teoria pode ser procurada, e o que advogamos é que os economistas comecem a pensar nos termos da estrutura política que observamos. Mas, antes de podermos dar esse passo, temos de algum modo de chegar a acordo sobre os elementos do processo de decisão política, sobre o modelo da construção de políticas, ao qual qualquer teoria que as informa deve ser aplicado.

Neste ponto, os valores não podem ser postos de lado. Se os preceitos de política keynesianos para a gestão da economia nacional falharam, há duas maneiras de reagir. Podemos culpar os imponderáveis do jogo político democrático e propor que o processo de decisão democrático seja substituído por uma forma de governo mais autoritária. Ou, alternativamente, podemos rejeitar a aplicabilidade dos preceitos de política pública no quadro de uma estrutura política democrática, e tentar inventar e aplicar princípios de política pública que sejam consistentes com tal estrutura. Escolhemos a última[2]. Os nossos valores ditam que se mantenham as instituições do processo de decisão democrático e que, para esse fim, as teorias económicas inaplicáveis sejam descartadas, se necessário. Se observamos a democracia em défice, queremos reparar a parte de «défice» desta descrição, e não descartar o elemento «democracia».

Uma revisão do passado

Neste livro, desafiamos a teoria da política económica keynesiana. O nosso desafio tem de passar o teste à capacidade persuasiva do seu argumento. Há dois planos diferentes nisso envolvidos. Primeiro, teremos de passar em revista o registo histórico, tanto o pré como o pós-keynesiano. Quarenta anos de história oferecem-nos uma base para uma avaliação pelo menos preliminar. Olharemos atentamente para a atividade fiscal do governo dos Estados Unidos, antes da Grande Depressão dos anos 1930, antes da publicação da Teoria Geral de Keynes[3]. Os factos simples do equilíbrio ou desequilíbrio orçamental são aqui importantes e não serão negligenciados na discussão do Capítulo 2. Mais importante para os nossos propósitos, porém, é determinar os «princípios» orçamentais que orientavam os decisores políticos. Que preceitos de «responsabilidade fiscal» estavam implícitos no seu comportamento? Quão influente era a simples analogia entre a contabilidade individual e a contabilidade pública? De que modo a norma do equilíbrio orçamental restringia as inclinações despesistas dos políticos e dos partidos?

Os anos 1930 não conheceram uma «revolução» keynesiana consumada. A aceitação americana das ideias keynesianas procedeu passo a passo, dos economistas de Harvard para os economistas em geral, destes para os jornalistas e, finalmente, para os políticos no poder. Esta disseminação gradual das noções keynesianas, bem como a rejeição concomitante dos velhos princípios de responsabilidade financeira, é documentada nos Capítulos 3 e 4. As brigadas keynesianas tiveram primeiro de assaltar os corredores da academia, pois só então ganharam a base a partir da qual capturariam o espírito do público e os corredores do Congresso. O Capítulo 3 documenta o triunfo do keynesianismo no terreno da academia, enquanto o Capítulo 4 descreve a infusão do keynesianismo na consciência do corpo político – a sua emergência como um elemento do nosso clima cultural geral.

Mesmo que a nossa revisão do registo histórico seja convincente, não se estabelece, por isso e sem mais, a base para fazer soar o alarme. O que há assim de tão importante na circunstância de políticos eleitos responderem às mensagens keynesianas de forma de algum modo enviesada? O que há nos défices orçamentais que justifique preocupação? Como pode o fardo da dívida ser passado aos nossos netos? Será a inflação o monstro que às vezes se quer fazer crer? Porque não aprender a viver com ela, especialmente se o desemprego pode, desse modo, ser mantido dentro de limites? Se a doutrina económica keynesiana assegurou e pode assegurar um nível elevado de emprego, porque não reconhecer o seu mérito, mesmo reconhecendo como seu subproduto a geração de inflação e de um setor público[4] em expansão? São questões que merecem análise e discussão sérias, pois são as questões que a maioria dos economistas nos poria; são exploradas no Capítulo 5.

A Teoria da Escolha Pública

O nosso segundo instrumento de persuasão é uma teoria do processo de decisão em democracia, uma teoria da escolha pública, que foi durante tanto tempo negligenciada pelos economistas. É desenvolvida do Capítulo 6 ao 9. Keynes não era um democrata, via-se antes a si próprio como membro potencial de uma elite dirigente ilustrada. As instituições políticas eram largamente irrelevantes para a formulação dos pressupostos da sua política. A aplicação dos preceitos keynesianos no quadro de uma democracia política operante exigiria, porém, frequentemente dos políticos que empreendessem ações tendentes a reduzir as suas perspetivas de sobrevivência. Devemos então surpreender-nos que as instituições políticas democráticas keynesianas produzam respostas contrárias às que seria de esperar de uma aplicação idealizada das normas na ausência de retroações políticas?

No Capítulo 7, mostra-se que os representantes políticos normais em posições de autoridade legislativa ou executiva, quando confrontados com as alternativas de levantamento de impostos e realização de despesas, comportar-se-ão de maneira muito diferente da dos déspotas benevolentes que são as suas contrapartes, aqueles que Keynes via a fazer política e cujo comportamento examinaremos no Capítulo 6. No Capítulo 8, a análise do Capítulo 7 é estendida ao comportamento das autoridades monetárias e as decisões monetárias são consideradas variáveis endógenas e não exógenas.

Um aspeto crucial do nosso argumento prende-se com a capacidade de as instituições políticas e fiscais influenciarem os resultados do processo político, tema que exploramos no Capítulo 9. As instituições contam, na nossa análise. Esta posição é geralmente aceite por aqueles que a si próprios se chamam «keynesianos», ao passo que é disputada por aqueles que se consideram «anti» ou «não keynesianos». Estes últimos analistas argumentam que as instituições, em geral, são irrelevantes. Com respeito às instituições, somos como os keynesianos, pois não permitimos que uma paixão por modelos abstratos destrua o nosso sentido da realidade. Em vez disso, aceitamos a proposição de que as instituições, tal como as ideias, têm consequências, que não são inteiramente óbvias no comento da conceção, ponto que Richard Weaver observou de forma tão memorável[5]. Ao mesmo tempo, a nossa visão da natureza de uma ordem económica de empresas livres é claramente não keynesiana, mesmo que devamos, de algum modo, distinguir o «keynesianismo» da «doutrina económica de Keynes»[6].

A teoria da escolha pública discutida nos Capítulos 6 a 9 não é de todo complexa e oferece explicações satisfatórias da história fiscal pós-keynesiana. A defesa keynesiana tem de ser, porém, a de apontar que a teoria é demasiado simplista, de que os políticos podem comportar-se, e comportam-se, de forma diferente das previsões da teoria. Não excluímos, obviamente, a possibilidade de os políticos, todos eles pessoas inteligentes, aprenderem as lições keynesianas. Mas os cidadãos-eleitores, que determinam quem serão os seus representantes políticos, aceitarão a sabedoria oferecida? Árdua questão, e o apelo familiar a uma maior educação económica do público há muito que se tornou uma relíquia cansativa. O keynesiano, que conta com um eleitorado mais sofisticado para reverter a tendência histórica que se acumula, conta com um frágil apoio.

Reforma fiscal e monetária

Nos últimos três capítulos do livro, voltamos ao que pode ser considerado o tema principal. Até mesmo os keynesianos mais ardentes reconheceram, muito cedo, que alguma regra fiscal substitutiva da que preceituava orçamentos equilibrados poderia ser necessária como orientação, inclusive para os políticos mais instruídos. No Capítulo 10, examinamos as regras alternativas de responsabilidade fiscal propostas e utilizadas no debate de política fiscal e de enquadramento orçamental[7]. Estas incluem a regra do equilíbrio orçamental ao longo do ciclo económico e, mais importante, a regra do orçamento equilibrado em pleno emprego, que continua a informar as declarações oficiais de Washington, mesmo se é largamente desrespeitada.

O Capítulo 11 apresenta a nossa resposta àquilo que parecerá a muitos ser o nosso ponto mais vulnerável. E o desemprego? As nossas críticas às implicações dos ensinamentos keynesianos podem ser amplamente aceites, até certo ponto. Mas como responder ao argumento de que a manutenção de um nível elevado de emprego é o principal objetivo da política económica, e de que apenas os ensinamentos keynesianos oferecem uma solução neste domínio? São estes problemas que informam o capítulo, no qual pomos em questão os fundamentos dessas atitudes prevalecentes.

O Capítulo 12 explana as nossas próprias propostas de reforma fiscal e monetária. A nossa ênfase é posta na necessidade de tratar as reformas a introduzir como medidas constitucionais genuínas, como regras concebidas para limitar o comportamento oportunista de curto prazo dos políticos. A nossa ênfase, aqui, é na natureza de longo alcance da reforma, mais do que no detalhe de propostas particulares. Para evitar acusações de incompletude e omissão, porém, avançamos sugestões explícitas de mudança constitucional, designadamente tendo em vista a adoção de uma emenda constitucional impondo o equilíbrio orçamental.

[1] Ecomomic theory of policy. Em inglês distingue-se claramente o que releva da substância das políticas (policy) daquilo que relva da atividade política (politics). Porque há uma teoria económica da política, entendida como processo, atividade política, teoria da qual J. Buchanan é precisamente considerado uma das figuras pioneiras e mais influentes, e as teorias que subjazem, que informam, as políticas prosseguidas, isto é, as teorias daquilo que normalmente distinguimos pela expressão políticas públicas, recorremos neste caso, e fá-lo-emos sempre que possível, a ela para traduzir policy, quando não for inequívoco, pelo contexto, que é de políticas enquanto substância e não da política como processo que se trata,  A tese de Buchanan/Wagner é a de que não é possível avaliar os méritos de uma doutrina de política económica abstraindo do contexto institucional concreto em que ela é recebida e realizada: policy e politics reagem entre si, o jogo político e o conteúdo das políticas codeterminam-se (N. do t.).

[2] Para uma formulação desta escolha alternativa num contexto britânico, ver Robin Pringle, «Britain Hesitates before an Ineluctable Choice», Banker 125 (maio 1975): 493-496.

[3] John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest, and Money (Nova Iorque: Harcourt, Brace, 1936).

[4] Government (N. do t.).

[5] Ver Richard M. Weaver, Ideas Have Consequences (Chicago: University of Chicago Press, 1948).

[6] Ver Axel Leijonhufvud, On Keynesian Economics and the Economics of Keynes (Londres: Oxford University Press, 1968); e G. L. S. Shackle, «Keynes and Today’s Establishment in Economic Theory: A View», Journal of Economic Literature 11 (junho de 1973): 516-519. Uma perspetiva algo diferente é apresentada em Leland B. Yeager, «The Keynesian Diversion», Western Economic Journal 11 (junho 1973): 150-163.

[7] Fiscal and budgetary policy (N.do t.).

3 pensamentos sobre “A Democracia em Défice, James M. Buchanan (2)

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